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| 曲格平：40年來空氣污染一直是中國最突出的環(huán)境問題 | | |
9月中旬，一份以國務(wù)院名義頒布的《大氣污染防治行動計劃》拉開了未來5年我國空氣質(zhì)量保衛(wèi)戰(zhàn)的序幕。
在我國環(huán)境保護(hù)創(chuàng)始人之一、國家環(huán)保局首任局長曲格平印象中，以國務(wù)院的名義出臺治理大氣污染的行動計劃，在新中國環(huán)保史上應(yīng)該說是第一次。他說，這足以看出中央解決大氣污染問題的決心。畢竟，在老百姓樸素的認(rèn)識里，藍(lán)天白云是安居樂業(yè)的重要條件。另外，具體到北京大氣治理，首要的問題是北京市委和政府的決心和組織的力度。不過，中央的決心和支持也是一個保障條件。
這位見證了我國環(huán)境保護(hù)40年發(fā)展歷程的老人提醒說，如果以1973年我國召開第一次全國環(huán)保大會為起點，40年間，各級政府多次出臺過與大氣治理相關(guān)的政策措施，但空氣污染卻一直是我國最突出的環(huán)境問題。新的一輪治理引而待發(fā)，有必要梳理以往治理中的得失，更有必要對新計劃的措施邊實施、邊評估、邊改進(jìn)，確保早日實現(xiàn)藍(lán)天目標(biāo)。
如今，83歲的曲格平幾乎辭掉了所有社會職務(wù)，卻從未停止對環(huán)境保護(hù)的關(guān)注。今年年初他還專門赴香港參加“中國環(huán)境保護(hù)40年”學(xué)術(shù)論壇，發(fā)出他對中國環(huán)保40年的一些思考。而當(dāng)1/6的國土面積都遭遇灰霾天的侵襲時，他更愿意打開記憶的大門，回顧以往大氣治理的經(jīng)驗教訓(xùn)，為今天的治理提供借鑒。事實上，前兩年他也曾建言中央，要下決心支持北京解決大氣污染問題。而他的很多建議與國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》的內(nèi)容不謀而合。
大氣污染治理要有治本的組合拳
在曲格平40年的環(huán)保記憶中，我國關(guān)于大氣污染的治理從沒有停止過，甚至在國家領(lǐng)導(dǎo)人層面都有共識。早在上世紀(jì)70年代初，周恩來總理就多次向北京市的負(fù)責(zé)人提起大氣污染的問題。曲格平說，他記得，周恩來還曾經(jīng)有過這樣的擔(dān)心，不要讓北京成為倫敦那樣的“霧都”。而現(xiàn)在，倫敦摘掉了“霧都”帽子，北京則淪為“霧都”?！白鳛橛惺畮變|人口的大國的首都，北京的空氣質(zhì)量現(xiàn)狀對國內(nèi)外都難以交待，可以說這個問題抓晚了，應(yīng)該早下決心治理。”曲格平說。曲格平說，他指的下決心是應(yīng)該有一套涉及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，能治本的組合拳。
事實上，過去數(shù)10年間，我國在大氣污染治理方面花的力氣也不小，改造鍋爐、推廣型煤、安裝消煙除塵設(shè)施、推行集中供熱、甚至還包括植樹造林等。曲格平記得，1987年夏天，我國曾以國務(wù)院環(huán)委會名義召開過一次全國大氣污染防治工作會議，當(dāng)時國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會副主任、國家經(jīng)委副主任朱镕基在作主旨報告時就指出，我國大氣污染的程度已經(jīng)相當(dāng)于世界發(fā)達(dá)國家上世紀(jì)五六年代污染最嚴(yán)重的時期。
朱镕基的報告甚至指出，一些城市，如呼和浩特、銅川、承德、重慶、本溪、錦州和石家莊的大氣中總懸浮顆粒物微粒和二氧化硫濃度已達(dá)到倫敦?zé)熿F事件的起始值，如遇到不利于擴散的氣象條件，很有可能會發(fā)生重大污染事件。那次會議也提出了諸多的治理方案?？墒请S著城市化進(jìn)程加快、人口膨脹和經(jīng)濟(jì)的快速增長，大氣污染的狀況的改善不僅有限，反而由過去單一的煤煙型污染，轉(zhuǎn)化為煤煙疊加機動車等的復(fù)合型污染。
曲格平說，在過去經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段，大氣污染的治理方案大多都是治標(biāo)之策，很難提到能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的層面。如今，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，有必要以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型作為我們破解大氣污染難題的突破口，這是正確的選擇。國務(wù)院“行動計劃”說，京津冀地區(qū)，到2017年P(guān)M2.5的年均值要下降25%。實現(xiàn)這樣的目標(biāo)光靠末端治理肯定不行，必須限制和淘汰高耗能高污染的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
近期，北京也公布了《清潔空氣行動計劃》，到2015年，全市煉油規(guī)?？刂圃?000萬噸以下，水泥生產(chǎn)規(guī)?？刂圃?00萬噸以下。在曲格平看來，這種行動計劃實施后，如果大氣質(zhì)量還是不達(dá)標(biāo)，就要考慮把污染環(huán)境的工業(yè)項目停下來，或遷出北京。把北京辦成沒有污染工業(yè)的城市，要下這樣的決心。曲格平說，在污染城市密集的京津冀地區(qū)，要舍得暫時放棄一點GDP和財稅收入。北京現(xiàn)在有這個需要，也有條件做成沒有污染工業(yè)的城市，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)，同樣能解決財稅、就業(yè)問題。
北京的《清潔空氣行動計劃》還提出，到2015年，全市燃煤總量控制在2000萬噸以下，天然氣在能源消費總量中的比重達(dá)到20%。曲格平說，上世紀(jì)80年代，就有領(lǐng)導(dǎo)人提出要大量削減北京的用煤量，推行“以電代煤”，這在當(dāng)時被看作是不切實際的笑談，畢竟煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)中占有70%以上的份額。而從今天的現(xiàn)實來看，用天然氣、電等來替代一部分煤炭能源，在京津冀等污染較重的地區(qū)是必要的。北京應(yīng)成為“禁煤城市”。
事實上，國務(wù)院此次出臺的《大氣污染防治行動計劃》也提出煤炭消費總量控制，在曲格平看來，這對地方發(fā)展是個很大的挑戰(zhàn)，也可能倒逼地方的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。在曲格平建議的治本組合方案中還包括，加大植樹造林的力度。就北京而言，針對有限的土地，應(yīng)減少農(nóng)業(yè)種植，擴大林業(yè)面積，走城市園林化之路。此外還要大力推行電動車，對常規(guī)汽車實行最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。
治理空氣污染要有嚴(yán)格時間表
9月18日，曲格平注意到這樣一條新聞，國務(wù)院多個部門聯(lián)合在北京召開京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治工作會議，對北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東等六個省區(qū)市加快推進(jìn)大氣污染綜合治理工作進(jìn)行部署。整個會議最重頭的環(huán)節(jié)是，環(huán)保部代表國務(wù)院與這六個省區(qū)市人民政府簽訂了大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書。曲格平說，讓環(huán)境部承擔(dān)起監(jiān)督之責(zé)，就要賦予他們相應(yīng)的權(quán)力，對完不成計劃或弄虛作假的，要有懲治措施。在曲格平看來，由中央政府對地方政府大氣污染治理進(jìn)行考核，算是抓住了環(huán)境管理問題的關(guān)鍵。
他說，過去對地方政府一直是強調(diào)GDP政績，現(xiàn)在語調(diào)開始轉(zhuǎn)變了，淡化了GDP，還特別強調(diào)環(huán)境保護(hù)因素。但是，近幾年實施情況并非如此。具體考核干部的時候，恐怕經(jīng)濟(jì)增長仍在起決定性作用。說來說去還是那句話，政府職能沒有根本性的改變，依法保護(hù)環(huán)境就難以開展。曲格平回憶說，從過去40年的治理歷程來看，我們確實花了不少力氣，可是對國家發(fā)布的經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)、環(huán)境實行“同步發(fā)展”的方針卻擱置一旁，環(huán)?？偸菫榻?jīng)濟(jì)讓路。曲格平說，這些年，他去過不少城市，處處都是林立的高樓大廈、寬敞的馬路、繁榮的街市，短短一二十年間面貌一新。但是，大氣環(huán)境卻每況愈下，有的城市甚至常年處在煙霧的迷漫之中。地方官員談起招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是眉飛色舞，但說到低下的環(huán)境質(zhì)量卻無言以對。
曲格平認(rèn)為，這次如果真的對地方政府治理大氣污染的成績單進(jìn)行嚴(yán)格考核，那么或許還可以促進(jìn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變，從單純追求GDP轉(zhuǎn)向為公眾提供合格的包括環(huán)境在內(nèi)的公共產(chǎn)品。此次國務(wù)院出臺的《大氣污染防治行動計劃》承諾，要用5年的時間，實現(xiàn)全國空氣質(zhì)量要總體改善，重污染天氣較大幅度減少。在很多專家看來，這樣的改善力度需要超常規(guī)的污染減排行動，也需要采取超常的措施。許多西方國家，也是用了幾十年才解決大氣污染問題的。
曲格平說，他贊同這樣的超常規(guī)減排，北京的空氣污染問題不能無限期拖下去。他曾向中央提出的建議中，就包括解決北京空氣污染要有時間表，要爭取在10年內(nèi)解決問題，并且把10年再分成幾個小階段。也聽到有人嫌10年時間太長，但曲格平說，如果北京真能用10年徹底解決空氣污染問題，那是值得稱道的大成就。曲格平擔(dān)心的是，有的地方政府對環(huán)境問題不是真重視，而是應(yīng)付、拖沓，口號叫得很響，措施卻不得力，工作不落實，對實際問題下不了決心去真解決。
國務(wù)院的大氣污染治理方案勾畫出了2017年的治理目標(biāo)。曲格平建議，應(yīng)該對每一年的目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，并嚴(yán)格執(zhí)行，每年向公眾公布治理進(jìn)展，便于老百姓監(jiān)督。要堅定不移地把國務(wù)院的行動計劃付諸實施。
雖然10大污染城市集中在京津冀地區(qū)，但曲格平建議，中央層面應(yīng)該給予這一地區(qū)更多的支持。比如，對京津冀地區(qū)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，就需要中央層面通盤考慮，在天然氣供給方面給予傾斜；在一些政策方面也給以傾斜。北京是首都，把北京環(huán)境搞好，享受一些特殊政策是應(yīng)該的，全國人民會支持。另外，鑒于京津冀地區(qū)間污染的相互疊加作用，中央有關(guān)部門也應(yīng)該牽頭部署這一地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控。特別是經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)，如果為空氣治理改善作出貢獻(xiàn)，那么也應(yīng)該由中央政府協(xié)調(diào)生態(tài)補償。需要一部“硬法”保駕護(hù)航
1993～2003年，曲格平還擔(dān)任過八屆、九屆全國人大環(huán)資委主任，10年的時間內(nèi)，他兩次力推修改《大氣污染防治法》?；蛟S正是在國家環(huán)保局任局長的經(jīng)歷使得曲格平意識到，當(dāng)時的《大氣污染防治法》約束力過低，難以調(diào)動地方治理的積極性，所以當(dāng)他轉(zhuǎn)到立法部門工作后，就希望有一部操作性強的法律。他回憶說，當(dāng)1993年他到全國人大工作后，第一件事就是促成《大氣污染防治法》的修改。當(dāng)時提出的修改目標(biāo)有兩點，一是要變“軟法”為“硬法”。如何硬起來呢，就是要規(guī)定城市大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并限期達(dá)到；二是要強化環(huán)保部門的職權(quán)，讓環(huán)保部門有權(quán)力約束污染行為。
這份雄心勃勃的修法草案遭到了工業(yè)部門的強烈抵制，當(dāng)時的國務(wù)院法制局匯集了21條來自各個部門的意見，幾乎都是反對草案中具有約束力的條款，比如，反對建設(shè)脫硫裝置，反對城市訂立空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)目標(biāo)和達(dá)標(biāo)期限。這一次修法雖有所進(jìn)步，但進(jìn)展甚微。1998年，九屆全國人大常委會成立，再一次當(dāng)選全國人大環(huán)資委主任的曲格平又一次主張修訂《大氣污染防治》?？赡芩闶且粋€“有利”的條件，那幾年間，沙塵暴頻繁襲擊我國，使得那部剛剛修訂過沒幾年的《大氣污染防治法》又被提到了修法計劃中。幸運的是，這一輪修法雖然沒有提雄心勃勃的條款，但一些具有約束力的內(nèi)容被寫進(jìn)去了，還曾被認(rèn)為是我國多部與環(huán)境相關(guān)的法律中最嚴(yán)格的一部。
對今天中國環(huán)境保護(hù)仍有重要意義的內(nèi)容包括，比如，首次提出要對機動車進(jìn)行排放標(biāo)準(zhǔn)管理，這使得我國的機動車必須達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)才能進(jìn)行銷售。有人評論說，這樣的規(guī)定使得我國的機車工業(yè)與國際先進(jìn)水平的差距迅速縮小。如今，10多年已經(jīng)過去了，當(dāng)初被認(rèn)為有諸多創(chuàng)新的《大氣污染防治》也逐漸顯現(xiàn)出它與現(xiàn)實脫節(jié)的地方。曲格平也一直在思考，這部大氣法律如何與時俱進(jìn)。他對比過美國的《清潔空氣法》。美國《清潔空氣法》約60萬字，270個條款；而中國的《大氣污染防治法》僅8500字，66個條款，相比之下，我國的《大氣污染防治法》相對比較粗糙。
再有，相比較美國《清潔空氣法》，中國的《大氣污染防治法》缺乏剛性約束。美國法律規(guī)定，對違規(guī)排污者實行“按日計罰”，每天罰款2.5萬美元，或者對責(zé)任人處以5年以下的監(jiān)禁；對因疏忽而向空氣排放有害氣體的，則處以100萬美元的罰款，或?qū)ω?zé)任人處以15年以下的監(jiān)禁。而中國的法律規(guī)定，對違規(guī)排污者，處以1萬元至10萬元的罰款，而且是一次性的。對造成大氣污染事故的最高罰款也不過50萬元。
曲格平說，兩相比較，可以看出中國的法律過于仁慈，不足以震懾違法排污者。同時，也使得“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象長期難以得到扭轉(zhuǎn)。在當(dāng)前大氣污染的現(xiàn)實下，我們確有必要有一部“硬法”來為環(huán)境治理保駕護(hù)航。 | | |  |
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